Как исправить ошибку в международном договоре

Об относительной недействительности международных договоров *

<*> Настоящая статья подготовлена при поддержке гранта РГНФ N 04-03-00283а.

И.И. Лукашук, доктор юридических наук, профессор, руководитель Центра международно-правовых исследований Института государства и права РАН.

Относительная недействительность делает международный договор оспоримым в том смысле, что пострадавшее государство может доказать его недействительность, а может счесть, что, несмотря на все, оно соглашается на действие такого договора. Это значит, что в подобных случаях может применяться правило эстоппель. Относительная недействительность международного договора порождается следующими обстоятельствами:

• явное нарушение особо важного положения внутреннего права государства и правила международной организации, касающихся компетенции заключать международные договоры;
• нарушение специальных ограничений правомочия на выражение согласия государства или международной организации;
• ошибка;
• обман;
• подкуп представителя государства или международной организации.

Вопрос о явном нарушении важного положения внутреннего права заслуживает особого рассмотрения. В этой связи необходимо остановиться на остальных обстоятельствах.

Специальные ограничения полномочий на выражение согласия государства или международной организации

Издавна в международном праве существует положение, согласно которому инструкции, выданные представителю, ведущему переговоры, являются внутренним документом делегации. Х. Уолдок предложил статью, согласно которой, если полномочия представителя ограничены определенными положениями, то несоблюдение им таких ограничений не влияет на действительность согласия. Исключением является случай, при котором указанные ограничения доводятся до сведения других договаривающихся государств (ст. 32) <*>. Данное положение касается, прежде всего, случая нарушения представителем выданных ему инструкций. В комментарии Комиссии международного права (далее — Комиссия) говорилось, что «специальные инструкции не влияют на согласие с договором, выраженное представителем, если они только не были доведены до сведения другого государства или других государств».

<*> Yearbook of the International Law Commissio (далее — YILC). 1963. Vol. II. P. 190, 193.

Если договор подлежит последующему одобрению органами государства, то в таком случае обозначенная проблема не имеет особого значения. При определении того, что выход за пределы инструкций дал отрицательные результаты, государство отклоняет одобрение. Одобрение договора, принятого с выходом за пределы инструкций, означает обоснованность поведения представителя. Поэтому речь идет о случае, когда договор принимается окончательно в нарушение инструкций. Практике известны весьма мало случаев отказа от договора в результате нарушения представителем предоставленных ему инструкций.

Учитывая изложенное, Комиссия сочла, что в целях обеспечения безопасности международных сделок правило должно состоять в том, что данные государством специальные инструкции своему представителю, могут иметь значение для других государств, если они были доведены до их сведения до заключения договора <*>.

<*> YILC. 1966. Vol. II. P. 243.

На Венской конференции 1948 — 1949 гг. предложенная статья получила одобрение. Отдельные поправки носили в основном редакционный характер <*>. В итоге было сочтено, что предложенная Комиссией статья является оптимальной. Статья была принята единодушно: 101 голосом — за, против и воздержавшихся не было <**>.

<*> См.: Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Т. 1. М., 2004. С. 383.
<**> Un Conference on the Law of Treaties. Second session. 1969. P. 88.

Комиссия предложила два пункта указанной статьи. Один из них касался государств, а другой — организаций. При этом различия были несущественны <*>. С учетом этого на Венской конференции 1986 г., обсуждавшей права договоров при участии международных организаций, статья была принята как единая для государств и международных организаций <**>.

<*> YILC. 1979. Vol. II. Part Two. P. 137.
<**> Конференция Организации Объединенных Наций по праву договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями. Вена, 1986. A/CONF/129/15.

«Статья 47. Специальные ограничения правомочия на выражение согласия государства или международной организации. Если правомочие представителя на выражение согласия государства или международной организации на обязательность для него/нее конкретного договора обусловлено специальным ограничением, то за несоблюдение представителем такого ограничения нельзя ссылаться как на основание недействительности выраженного им согласия, если только участвовавшие в переговорах государства и участвовавшие в переговорах организации не были уведомлены об ограничении до выражения представителем такого согласия».

Приведенное положение соответствует общему правилу об ответственности в случае нарушения указаний: «Поведение органа государства, или лица, или образования, уполномоченных осуществлять элементы государственной власти, должны рассматриваться как деяния данного государства по международному праву, если орган, лицо или объединение действуют в этом качестве, даже если оно превышает свою власть или нарушает указания» (ст. 7).

Ошибка

Во внутреннем праве государств ошибка понимается как ситуация, при которой «лицо в результате неправильного представления о праве или факте совершает или допускает совершение акта, который бы не был сделан без неправильного представления». Положения об ошибке занимают значительное место в праве государств, касающемся сделок. Поэтому первые юристы-международники, руководствуясь римским правом, уделяли ошибке большое значение <*>. В последующий период все большее число авторов стало отрицательно относиться к ошибке в качестве основания недействительности договора <**>.

<*> См.: Гроций Г. О праве войны и мира. М., 1956. Гл. 1; Pufendorf S. De jure naturrae et gentium, libri octo. Amsterdamm, 1988. В. III. Pt. VI.
<**> See: Basdevant I. Regles gen erales du droit de la paix // Recueil de Cours, 1936. T. 58. P. 226; Le Fur, Precis de droit international public. Paris, 1937. P. 226.

В отличие от приведенного определения ошибки во внутреннем праве, в международном праве ошибка может касаться лишь факта, а не права. В деле о Восточной Гренландии Постоянная палата международного правосудия в 1933 г. определила, что ошибка может служить основанием для признания договора недействительным. Но при этом ошибка должна касаться фактов, а не права. Такие факты должны существовать в момент заключения договора, а не появляться впоследствии. Было установлено, что ответ норвежского министра иностранных дел был определенным и безусловным и не давал оснований считать, что имела место ошибка в этом случае <*>.

<*> PCIJ. 1933. Ser. A/B. N 53.

Наиболее общая позиция того времени нашла отражение в Гарвардском проекте о праве договоров 1935 г. Согласно названному проекту договор, который был заключен при ошибочной оценке фактического положения, что явилось существенной причиной принятия договора, может быть признан компетентным судом либо иным органом в качестве основания непризнания обязательной силы договора (ст. 29/а). При этом в комментарии отмечалось, что несущественная ошибка не может служить основанием недействительности договора.

Практика свидетельствует, что ссылки на ошибку предельно редки. Очевидно поэтому, несмотря на упоминание ошибки при заключении договоров в общих курсах, литература, специально посвященная ошибкам, небогата <*>. Процесс заключения договора дает необходимые возможности для исключения ошибок. Особенно показателен в данном плане процесс заключения многосторонних договоров. На редкость ошибок в практике указывали некоторые государства в отзывах на проект Комиссии 1963 г. <**>.

<*> See: Saullea M. Intema de errore nei trattati internazionali // Rivista di diritto internaxionale, 1959. N 4; Oraison A. L’erreur dans les traites. Paris, 1972; Shulte-Beerbueuehl H. Irrtum bei voelkerrechtlichen Vertraegen nach der Wiener Vertraagsrechtskonvention. Gelsenkirchen, 1982.
<**> См., например, мнение правительства Швеции // Revision of Part II, the Draft Articles in the Light of Comments of Government (Doc. A/CN.4/183. Add. 1 — 4).

Судебная практика в этом вопросе является незначительной. Главным образом она касается договоров о границе. При этом Международный Суд (далее — Суд) исходил из того, что ошибка должна быть существенной и ее наличие должно быть доказано. В 1959 году Суд принял решение по делу о суверенитете над некоторыми пограничными землями. Нидерланды утверждали, что протоколы 1843 г., на которые ссылалась Бельгия, содержали в себе серьезные ошибки. Суд решил, что протоколы действительны, поскольку ошибки не были доказаны Нидерландами <*>.

<*> ICR. Reports 1959. P. 209 et seq.

Исключением из общего правила об ошибке является случай, когда допустившая ее сторона сама в этом виновата. В решении Суда о храме При Вихеар говорилось: «Является установленной нормой права, что обращение к ошибке не допускается в том случае, если сторона, ссылающаяся (на ошибку. — И.Л.), внесла своим поведением вклад в наличие ошибки или могла избежать ее, или обстоятельства были таковы, что сторона могла установить позитивную ошибку» <*>.

<*> ICJ. Reports, 1961. P. 30 et seq.

В деле о концессиях Мавроматиса Постоянная палата международного правосудия, (касаясь, правда, договора о концессии) определила, что ошибка в деле, которое не является условием заключения договора, недостаточна для ликвидации согласия <*>. Иными словами, ошибка должна относиться к делу, рассматриваемому сторонами, в качестве образующей основу их согласия с договором.

<*> PCIJ. Ser. A. N 11.

Близкой к ошибке было мнение Ливии в деле о территориальном споре с Чадом. Ливия утверждала, что во время заключения договора она не обладала опытом участия в трудных переговорах с державой, которая имела длительный международный опыт. Суд должен принять это во внимание при толковании договора. Тем не менее Ливия не считала, что это может служить основанием для признания недействительности договора <*>.

<*> ICJ. Reports, 1994. P. 20.

А.Н. Талалаев пришел к выводу, что ошибка имеет значение тогда, «когда искажает подлинную волю сторон или хотя бы одной стороны и потому может служить основанием для оспаривания юридической силы международного договора полностью или частично» <*>.

<*> Талалаев А.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. М., 1980. С. 252.

Значительное внимание ошибке уделил докладчик Комиссии Дж. Фицморис, взяв за основу внутреннее право. Докладчик Х. Уолдок сократил соответствующие положения и предложил две статьи. Одна из них была посвящена совместной ошибке, а вторая — ошибке одной стороны. Однако в дальнейшем было решено, что, несмотря на то, что многие правовые системы проводят различие между совместной и односторонней ошибкой, в международном праве это будет едва ли оправданным.

В сформулированной статье Комиссия исходила из того, что ошибка влияет на согласие только, если она была существенной ошибкой в деле, которое представляет собой важную основу согласия с договором. Такая ошибка автоматически не делает договор недействительным, но дает пострадавшей стороне право объявить ее основанием недействительности согласия. Если недействительность установлена в соответствии со статьей, то она делает договор недействительным с самого начала (ab initio).

На Венской конференции 1968 — 1969 гг. проект статьи вызвал довольно оживленную дискуссию. Делегация США предложила исключить из первого пункта слова «ошибку в договоре», поскольку современная формулировка означала, что речь идет об ошибке, отраженной в тексте самого договора. Между тем ошибка может заключаться в оценке обстоятельств, побудивших заключить такой договор. Было также предложено включить пункт: «Предполагаемый факт или ситуация имела большое значение для его согласия быть связанным договором или для его осуществления» <*>. Делегация Австралии предложила установить определенный срок для предъявления претензий после установления наличия ошибки.

<*> Un. Conference on the Law of Treaties. First session. 1968. N.Y., 1969. P. 249.

Выступая на конференции, мне пришлось высказаться против поправок США, поскольку они означают, что ошибка может относиться не только к самому договору, но также к его осуществлению. В результате государство может отказаться от договора, считая, что он не дал результатов, на которые оно рассчитывало.

Эксперт-консультант Х. Уолдок заявил, что поправки США угрожающе расширяют предложенную статью. Комиссия включила слова «ошибка в договоре» с тем, чтобы было ясно, что ошибка относится к договору. Если случаи не будут ограничены вопросами, относящимися к договору, то появится опасность, что государства смогут апеллировать к ошибкам, совершенно не относящимся к договору, как сыгравшим важную роль в их согласии. В результате поправки США были отклонены Конференцией <*>.

<*> Отметим, что в кодификации Американского института права содержится формулировка, близкая предложению делегации США: «Ошибка, касающаяся факта или ситуации, которая считалась государством существующей в период соглашения и которая представляла существенную основу его согласия быть связанным» // ALI. Restatement of the Law. Foreign Relations Law of the United States. Philadelphia, 1986. Para. 331.

На Конференции я говорил о том, что проект, предложенный Комиссией, является удовлетворительным и отражает существующее право в реалистической мере. Делегации считали, что проект соответствует существующему праву и содержит «минимальный уровень прогрессивного развития» (Гана, Эквадор). Заслуживает внимания мнение, высказанное при обсуждении статьи об ошибке делегата Великобритании, который говорил, что «статьи несомненно содержат существенный элемент прогрессивного развития, даже если это касается их формулировки, их места и процедуры их применения» <*>.

<*> Un. Conference on the Law of Treaties. Second session. 1969. P. 89. 350.

Таким образом, несмотря на то, что ссылки на ошибку для обоснования недействительности договора в международной практике довольно редки, было бы неправильно полностью обойти молчанием ошибку в общей схеме недействительности международных договоров. Признание недействительности договора, заключенного на основе ошибки в отношении его существа, является общепризнанным принципом права.

При подготовке статьи о праве договоров с участием организаций Комиссия пришла к выводу, что она применима и к международным организациям <*>. В таком виде статья была принята Венской конференцией по праву договоров с участием международных организаций 1986 г.

<*> YILC. 1979. Vol. II. Part Two. P. 137.

«Статья 48. Ошибка

1. Государство или международная организация вправе ссылаться на ошибку в договоре как на основание недействительности его/ее согласия на обязательность для него/нее этого договора, если ошибка касается факта или ситуации, которые, по предположению этого государства или этой организации, существовали при заключении договора и представляли собой существенную основу для его/ее согласия на обязательность для него/нее данного договора.
2. Пункт 1 не применяется, если названное государство или названная международная организация своим поведением способствовало/способствовала возникновению этой ошибки или обстоятельства были таковы, что это государство или эта международная организация должно/должна было/была обратить внимание на возможную ошибку.
3. Ошибка, относящаяся только к формулировке текста договора, не влияет на его действительность; в этом случае применяется статья 80″. (Ст. 80 специально посвящена исправлению ошибок в текстах договоров).

А.Н. Талалаев выделил 15 случаев довольно серьезных ошибок в текстах договоров, заключенных в ХХ веке. Тем не менее они не повлияли на действительность договоров <*>.

<*> Талалаев А.Н. Указ. соч. С. 252.

Обман

Как и в случае с ошибкой, международная практика знает мало случаев, когда государства ссылались на обман при заключении договора. Тем не менее обман реально существовал в договорных отношениях и юристы-международники издавна указывали на его недопустимость. С точки зрения Э. де Ваттеля, употребление уловок в договорах также противоречит требованиям добросовестности <*>.

<*> См.: Ваттель Э. де. Право народов. М., 1980. С.

В определенной мере сознательное искажение фактов, ведущее к существенной ошибке, подпадает под действие статьи об ошибке.

В этой связи Комиссия обсуждала вопрос о необходимости отдельной статьи, специально относящейся к обману. Было решено, что целесообразно иметь две статьи. Комиссия сочла, что обман наносит удар в самую основу соглашения иным образом, чем несознательное искаженное представление и ошибка. «Он не только воздействует на согласие другой стороны с условиями соглашения, он разрушает всю основу взаимного доверия между сторонами» <*>.

<*> YILC. 1966. Vol. II. P. 244.

Обман известен большинству правовых систем, правда, не совсем одинаково. Разумеется, далеко не все аспекты обмана в правовых системах государств применимы к международному праву. Отсутствие в международном праве достаточного количества прецедентов не дает необходимых условий для определения устоявшегося понятия обмана. С учетом этого, Комиссия решила не давать определение обмана в праве договоров. Будет достаточным сформулировать общую концепцию обмана и дать возможность определить ее конкретные параметры практике. Под обманом понимаются ложные заявления, искажения или иные ложные действия, при помощи которых государство побуждается дать согласие на договор, которого бы оно в противном случае не дало.

Было сочтено, что обман сам по себе не делает договор недействительным, но дает право пострадавшей стороне, если она того пожелает, апеллировать к факту обмана как делающему недействительным его согласие.

При подготовке проекта статьи об обмане Комиссия сочла, что она целиком относится и к международным организациям <*>.

<*> YILC. 1979. Vol. II. Part Two. P. 137.

На Венской конференции 1968 — 1969 гг. было решено обсуждать совместно две статьи, одна из них касается обмана, а вторая — подкупа представителя. Поэтому целесообразно предварительно дать общее представление и о второй статье.

Подкуп представителя государства или международной организации

Подкуп известен уголовному законодательству государств. Это преступление касается и межгосударственных отношений. Тем не менее официальной международной практике известно мало случаев рассмотрения дел такого рода. Причина видится в том, что государства во имя своего престижа не поднимают аналогичные вопросы. Опубликование подобных фактов отрицательно скажется на международном престиже государства, может также усилить оппозицию в отношении правительства.

Между тем дипломатия средних веков широко использовала обман и подкуп во имя достижения своих целей <*>. Специалисты в области дипломатического права считали коррупцию нормальным явлением, позволяющим ускорить достижение соглашения <**>.

<*> See: Picavet C. La diplomatie francaise ou tempse de Loiis XIV. Paris, 1930. P. 89.
<**> См.: Real de. G. La science du gouvernement. Y.V. Paris, 1754. P. 327.

Иное мнение по данному вопросу было изложено Французской революцией 1789 г. Неслучайно в том же году был опубликован труд С. Мартенса, в котором утверждалось, что подкуп противоречит праву и не может порождать правовых последствий <*>. Тем не менее подкуп продолжал широко использоваться (достаточно вспомнить деятельность Талейрана).

<*> Martens de. C Precis du droit de gens moderne de L’ Europe. Paris, 1789.

Подкуп используется и в наше время. ЦРУ США в 1957 г. выплатило 15 млн. долл. королю Иордании Хусейну. В течение многих лет Иордания принимала решения, выгодные США <*>. В работе В. Марчетте и Дж. Маркса был опубликован список политиков, получавших взятки от ЦРУ. В их числе были: канцлер ФРГ В. Брандт, Й. Мобуту Секо (Заир), Дж. Кениатта (Кения), Ф. Бернхам (Гвиана) и др. <**>. Масштабы деятельности ЦРУ были весьма широки и можно смело считать, что заключенные в результате подкупа международные договоры были многочисленны.

<*> Intern. Herald Tribune, 1997. Febr. 20.
<**> См.: Newsweek, 1977. Febr. 28.

В 1986 году в США состоялся судебный процесс М. Дивера, бывшего заместителя руководителя аппарата сотрудников Белого дома. Опираясь на свои связи с правящими кругами, М. Дивер возмездно добивался заключения международных договоров к выгоде соответствующего государства. Одним из свидетелей на процессе был госсекретарь Дж. Шульц.

Комиссия первоначально не включила в проект статьи о подкупе. И в дальнейшем некоторые члены Комиссии возражали против такой статьи, считая, что в ней нет необходимости, поскольку коррупция, по их мнению, подпадает под статью об обмане. Тем не менее большинство членов Комиссии сочло, что подкуп представителя другого государства подрывает согласие, которое представитель должен выразить от имени своего государства, совершенно иным образом по сравнению с обманом. В результате в проект была включена отдельная статья о подкупе <*>.

<*> YILC. 1966. Vol. II. P. 245.

Комиссия подчеркнула, что под «подкупом» понимаются действия, призванные оказать существенное влияние на позицию представителя при заключении договора. Под статью не подпадают небольшие презенты представителю. При этом подкуп должен быть осуществлен непосредственно или косвенно ведущим переговоры государством. Последствия подкупа те же, что и при обмане.

На Венской конференции 1968 — 1969 гг. делегации Чили, Японии и Мексики предложили снять статью о подкупе <*>. Представитель Чили сослался на отсутствие прецедентов, касающихся обмана. Даже в том случае, если государство было обмануто, оно постарается не допустить, что его должностные лица оказались некомпетентными. По мнению делегации Мексики, никто не станет утверждать, что подкуп является законным действием. Но это действие охвачено статьей об обмане.

<*> UN. Conference on the Law of Treaties. First session. 1968. Р. 255.

Делегат США выступил против статьи об обмане, заявив, что разрешение государству объявить свое согласие недействительным на том основании, что другое государство ввело его в заблуждение, подорвет стабильность договорных отношений. Аналогичным было и мнение Великобритании. По мнению Японии, государство, выбирающее представителя, склонного к подкупу, должно само страдать от своего выбора.

Представитель Ирана говорил, что скептицизм некоторых представителей западных государств в отношении обсуждаемых статей понятен. Они, очевидно, считают, что случаев обмана и подкупа в их взаимоотношениях редки. Иное положение в истории дипломатических отношений между западными странами и странами Азии и Африки.

Против исключения соответствующих статей выступил СССР. Говорилось, что с давних времен государства прибегают к обману и подкупу при заключении неравноправных договоров. Общеизвестно, например, что правительство Панамы было умышленно введено в заблуждение Соединенными Штатами при заключении договора о Панамском канале 1903 г.

По мнению делегата Польши, никакая развитая система права не может считать действительными правовые акты, основанные на существенной ошибке, обмане и принуждении. Опустить статью о подкупе будет означать гораздо большую опасность для стабильности договоров, чем предложение их принять.

Нам пришлось обратить внимание участников на то, что дипломатическая история знает немало примеров обмана и коррупции. Несмотря на высказывания в незначительной официальной практике, рассматриваемые статьи содержат положения, общепризнанные цивилизованными странами как принципы права.

Делегации отмечали, что в современных условиях обсуждаемые статьи имеют серьезное значение. Говорили, что обман всегда существовал. Растущее число технических договоров, заключаемых в условиях низкого технологического уровня представителей развивающихся стран, расширяет возможности для обмана (Афганистан). Указывалось, что ныне растущее число договоров не требует ратификации и поэтому согласие представителя имеет решающее значение. Говорилось, что современные международные отношения в растущей мере основываются на морали и особенно на добросовестности, поэтому необходимо включить понятия «обман» и «подкуп» в будущую конвенцию. Моральный эффект указанных статей для международных отношений нельзя недооценивать. Соответствующие положения воплощают принцип добросовестности. Случаи подкупа более часты, чем случаи принуждения, обмана или ошибки (Испания). Обсуждаемые статьи будут применяться сравнительно редко, но они должны быть включены в конвенцию столь общего характера (Боливия).

Некоторые делегации утверждали, что обман и подкуп не касаются случаев, когда договор ратифицируется или утверждается коллективным органом. В этой связи стоит отметить, что современные договоры представляют собой сложную правовую конструкцию. Поэтому не исключено, что депутаты парламента не всегда смогут обнаружить результаты обмана или подкупа.

В конечном счете за статью об обмане было подано 92 голоса, никто не голосовал против, 7 делегаций воздержались. За статью о подкупе было подано 84 голоса, против — 2, воздержались — 14 <*>.

<*> UN. Conference on the Law of Treaties. Second session. 1969. P. 90.

При подготовке статей о праве договоров с участием международных организаций Комиссия установила, что организации могут быть обмануты и могут использовать обман. Это относится, прежде всего, к экономическим и финансовым соглашениям. При этом следует учитывать, что согласие на договоры организаций дается их коллективными органами и поэтому трудно допустить обман в процессе коллективного обсуждения. Поэтому обман в случае организаций будет редким явлением.

При подготовке статьи о подкупе Комиссия сочла, что, к сожалению, подкуп оказался более частым случаем, чем можно было бы представить. Правда, как и в случае обмана, при выражении согласия с договором коллективного органа организации возможности подкупа ограничены. Правда, при решении специальных проблем организации привлекают экспертов. В таких случаях подкуп более реален. В итоге Комиссия решила, что несмотря на то, что подкуп в случае международных организаций может быть редким явлениям, тем не менее нет оснований исключать его возможность <*>.

<*> YILC. 1979. Vol. II. Part Two. P. 154 — 155.

Венская конференция о праве договоров с участием международных организаций 1986 г. в общем согласилась с проектом Комиссии. В результате были приняты следующие статьи:

«Статья 49. Обман. Государство или международная организация, заключившее/заключившая договор под влиянием обманных действий участвовавшего в переговорах государства или участвовавшей в переговорах организации, вправе ссылаться на обман как на основание недействительности своего согласия на обязательность для него/нее договора».

«Статья 50. Подкуп представителя государства или международной организации. Государства или международная организация, выражение согласия которого/которой на обязательность для него/нее договора явилось результатом прямого или косвенного подкупа его/ее представителя участвовавшим в переговорах государством или участвовавшей в переговорах организацией, вправе ссылаться на такой подкуп как на основание недействительности его/ее согласия на обязательность для него/нее такого договора».

В последней статье речь идет о том, что субъектом подкупа прямо или косвенно должно быть участвующее в переговорах государство или участвующая организация. Между тем истории известно немало случаев, когда подкуп осуществлялся частными компаниями, заинтересованными в соответствующем договоре. В настоящий момент транснациональные корпорации обладают большими возможностями для подкупа представителей развивающихся стран в процессе заключения выгодных им договоров. Данный момент должен учитываться при понимании «косвенного подкупа», осуществляемого государством или международной организацией.